سومين گزارش احمد توکلی به مردم درباره چگونگی تصويب بودجه ۹۱

رئيس مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در آخرين گزارش خود خطاب به ملت ايران با اشاره تشريح روند تصويب بودجه ۹۱ و ضعف ها و اشکالات آن، اظهارداشت: تا زمانی که دولتی عاقل و وفادار به قانون اساسی؛ و مجلسی کلان‌نگرتر و وفادارتر به مسائل ملی و علمی دست به اصلاح نظام بودجه‌ريزی نزنند؛ عيب‌های پايدار و قديمی بودجه‌ريزی پابرجاست.

به گزارش خبرگزاری مهر، سومين و آخرين گزارش احمد تولکی درباره تهيه و تنظيم، رسيدگی و تصويب قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به مردم، بدين شرح است:

۱. بودجه‌ريزی ما از عيوب زيادی رنج می‌برد. مرکز پژوهش‌ها از بدو تاسيس در سال ۱۳۷۲ در اين زمينه بررسی‌های زيادی انجام داده و هرساله سعی کرده است در فصل رسيدگی به لايحه بودجه با تهيه گزارش‌های علمی از نقائص بکاهد و بر نقاط قوت بيفزايد. در دوره هفتم کار بررسی عميق و گسترده‌ای درباره بودجه‌ريزی آغاز شد. در اين پروژه مطالعاتی پيرامون قواعد صحيح تهيه و تنظيم بودجه (که طبق اصل ۵۲ قانون اساسی وظيفه دولت و در اختيار اوست) و نيز رسيدگی و تصويب آن (که طبق همان اصل وظيفه مجلس و در اختيار قوه مقننه است) صورت ‌گرفت. مجری اين پژوهش مرحوم دکتر شبيری‌نژاد، از سرآمدان اين عرصه بود. دستياری ايشان را آقای دکتر محمد قاسمی، مدير باسابقه دفتر برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌ها بر عهده داشت که خود از مجربان سياست‌گذاری بخش عمومی در امر بودجه‌ريزی کشور است. نظارت علمی تحقيق را نيز بنده بر عهده داشتم. نتيجه اين تلاش در کتابی تحت عنوان «حقوق قوه مقننه در بررسی و رای به بودجه» منتشر شده است. خلاصه ادعای علمی مرحوم دکتر شبيری‌نژاد مبتنی بر اصول قانون اساسی و منطق علمی بودجه‌ريزی و تجربيات مفصل بشری، اين است که ابتدا بايد راهبرد يا سياست‌های دستگاه‌های اجرايی بر اساس شرح وظائف هر وزارتخانه معين شود، يعنی دولت معلوم کند که هر دستگاهی چه مواردی از وظائف خويش را تا چه اندازه‌ای در سال بعد می‌خواهد انجام دهد؛ و اعتبارات لازم چقدر است و از چه منابعی تامين می‌شود، آنگاه اين راهبردها و اعتبارات و منابع در مجلس رسيدگی و تصويب شود و پس از آن دولت در اجرا آزادی عمل داشته باشد. يعنی توجه و تمرکز مجلس بر مسير حرکت دولت و آثار کلان تصميمات وی بر زندگی مردم و اقتصاد و فرهنگ کشور باشد (سياست‌ها و راهبردها) و در اجرائيات ريز نشود.

از آن طرف قوه مجريه نيز نقش مجلس را در ريل‌گزاری و تعيين مسير می‌پذيرد. در واقع بودجه نه جای پيشنهاد و تصويب حکم و قانون جديد است و نه محل تغيير احکام قوانين موجود. بلکه دخل و خرج سالانه دولت برای تحقق اهداف سالانه تعريف شده درچارچوب قوانين موجود را نشان می‌دهد. يعنی آينه همه اقدامات دولت است. پس از بررسی و تصويب راهبردها و سياست‌ها و سقف اعتبارات هر يک و منابع تامين آنها، دست دولت باز است که نحوه کار را درچارچوب قوانين، خودش تهيه کند و مجلس نيز بدون آنکه مثل حالا در جزئيات دخالت کند، آنچه از دولت می‌خواهد، تحقق همان راهبردهای مصوب است.

انحلال غيرکارشناسانه سازمان مديريت و برنامه‌ريزی، کاهش شديد کارشناسان و متخصصان اين نهاد به اضافه عادات نهادينه شده در تهيه و تنظيم بودجه، در دولت و رسيدگی و تصويب در مجلس، و منافع سازمانهای دولتی و افراد که در شکل ناشفاف و غير منضبط فعلی بهتر قابل تعقيب است از يک سو و منابع فزاينده حاصل از صادرات نفت از سوی ديگر، تاکنون اصلاح اين امر را ناکام گذاشته است. مقصودم از منافع سازمانها و افراد، ضرورتا سوء‌استفاده مالی شخصی نيست، بلکه تلاش‌های غيرملی برای منافع منطقه ای جهت حفظ قدرت يا رفع ظلم نسبی از حوزه های انتخابيه يا تحکيم قدرت سازمانی در نظر است. البته منافع مالی شخصی هم در اقدامات گروه‌های فشار در مواردی، قطعاً يکی از عوامل تداوم اين وضعيت است. در ادامه مصاديقی از اين وضع نامطلوب را ملاحظه می‌فرماييد. چنانکه خواهيد ديد، بی اعتنايی به قانون اساسی، قانون برنامه و قوانين ناظر بر بودجه‌ريزی در لايحه دولت شگفت‌آور است که در کميسيون گرچه برخی از آنها اصلاح شده ولی باز هم مواردی باقی مانده است.

۲. روز شنبه ۲۳/۲/۹۱ يکی از مباحث، بندی از گزارش کميسيون تلفيق درباره پرداخت بدهی‌های دولت از محل برخی دارايی‌ها بود. اين مطلب در لايحه دولت چنين آمده بود:

«۸-۲- به دولت و دستگاههای اجرايی اجازه داده می شود سهام و سهم الشرکه قابل واگذاری متعلق به دولت و شرکتهای دولتی يا منابع حاصل از واگذاری آن و ساير اموال و داراييها را به طور مستقيم بابت تأديه مطالبات و تعهدات به اشخاص حقيقی و حقوقی دولتی و غير دولتی و خصوصی از جمله مطالبات قطعی، شرکتهای سازنده، مشاور و پيمانکار مجری طرحهای دولتی و شرکتهای دولتی و نيز طرحهای افزايش راندمان توليد و کاهش تلفات برق و يا تکميل طرحهای نيمه تمام واگذار نمايد. اموال و سهام فوق‌الذکر بر اساس صورت وضعيت مورد تاييد بالاترين مقام و ذی‌حساب دستگاه اجرايی و پس از تاييد مطالبات و تعهدات توسط وزير مربوط و ذی‌حساب با مسووليت آنان به تاييد سازمان حسابرسی می رسد، به قيمت کارشناسی روز که به تاييد وزير امور اقتصادی و دارايی و وزير مربوطه می‌رسد، با مسووليت آنان منتقل می شود.»

اين بند لااقل از دو جهت با اصل ۵۳ قانون اساسی مغايرت دارد که چنين مقرر می‌فرمايد:

«کليه دريافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود و اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گيرد.»

يعنی دستگاه‌های اجرايی نمی‌توانند دارايی خود را با بدهی‌ها، به اصطلاح عامه طاق بزنند. بلکه همه دريافت‌ها بايد در حساب خزانه متمرکز شود و يکی يکی برای محل مصرف‌های مشخص به تصويب مجلس برسد. در حاليکه در اين پيشنهاد دولت ۱) خزانه کنار گذاشته می‌شود، ۲) معلوم نيست از هر محل چقدر درآمد حاصل می‌شود، ۳) برای اولويت‌بندی محل مصارف هيچ راه روشنی معلوم نيست، ۴) اختيار تشخيص تسويه دارايی يا بدهی به جای مجلس، به وزير و ذی‌حساب واگذار می‌شود.

علاوه بر اين چهار تعارض با اصل پنجاه و سوم قانون اساسی، با اصل پنجاه و پنجم نيز که برای هر درآمد و هر هزينه وجود رديفی را در بودجه لازم می‌داند سازگار نيست. رعايت اين اصول ضامن انضباط مالی، شفافيت و جامعيت بودجه می‌باشد که از اصول علمی بودجه‌ريزی است. همچنين اعمال اراده فردی را بر بيت‌المال که می‌تواند منشاء فساد باشد، ممنوع و اعمال اراده مردم را از طريق مجلس مجاز می‌شمارد.

آن بند، علاوه بر قانون اساسی، قانون اجرای سياست‌های کلی اصل ۴۴ را نيز نقض می‌کند، که برای واگذاری سهام و سهم‌الشرکه شرکت‌های دولتی روش ديگری معين کرده است. قانون مربوط به انجام مزايده را نيز نقض می‌کند که طرز فروش را به شکل ديگری تعيين کرده است. قانون برنامه و بودجه نيز نقض می‌شود؛ چون مبلغ اين درآمد و هزينه نامعلوم است و در سر جمع کل منظور نشده است. ميل دولت به داشتن اختيار مطلق، از اين مطلب به روشنی آشکار است که دولت با همان ميل به اختيار مطلق، اجازه واگذاری يا فروش همه اموال و دارايی‌ها را يکجا از مجلس درخواست می‌کند. کميسيون تلفيق تعارضات با قانون اساسی و قوانين عادی را کاهش داد، واريز درآمد به خزانه را الزامی کرد و برای اين مبادله دارايی با بدهی، مبلغ قرار داد، ولی تعارضات ديگر باقی ماند. حکم را نيز محدود به موارد معدودی کرد و عبارت «ساير اموال و داراييها» را حذف کرد.

در جلسه روز شنبه ۲۳/۲/۹۱ ابتدا اخطار قانون اساسی دادم. آقای باهنر که جلسه را اداره می‌کرد، اخطار را وارد ندانست. به جلسه عرض کردم همه‌تان شنيديد که آقای عزيزی ضمن دفاع از اين بند و در دفاع از آزادی عمل دولت صراحتاً فرمود:

«ملاحظه می‌فرماييد که اين اصلاً در بودجه نيست، در رديف‌های بودجه نيست ... .» اين حرفِ راست، بهترين دليل تعارض بند مزبور با اصل پنجاه و پنجم است.

از اين راه که نشد پيشنهاد کردم که لااقل دولت بتواند، ولی دستگاه‌های اجرايی مجاز نباشند تا اولاً موارد، کاهش و ثانياً انجام موارد به تصويب کابينه برسد که کنترل جمعی است. درباره عيب اين جواز عرض کردم:

۱) به دليل گستردگی حکم، بی‌انضباطی مالی نتيجه طبيعی است، ۲) وقتی دولت در کنار جوازهای ديگری که در همين بودجه دارد، اين حکم را هم بگيرد و حجم وسيعی از دارايی‌های مختلف را به بازار عرضه کند، منابع بخش خصوصی متوجه خريد می‌شود و در دست دولت قرار می‌گيرد و باقيمانده منابع بخش خصوصی محدود می‌شود. يعنی پديده ازدحام خارجی رخ می‌دهد که به ضرر رشد بخش خصوصی عمل می‌کند، ۳) از مجلس پرسيدم، حساب ذخيره ارزی که خالی است، منابع صندوق توسعه را که دولت طلب می‌کند، تمامی طرح‌های تکميل شده و نيمه‌تمام را که می‌خواهد بفروشد، سهام و سهم‌الشرکه‌ها را هم می‌خواهد بابت هزينه‌های پيشين خود حراج کند، اجازه فروش تمامی اموال منقول و غيرمنقول را هم که درخواست کرده است، بفرماييد چه چيزی می‌ماند که دولت بعدی با آنها کشور را اداره کند؟

بعد از پايان مذاکرات درباره اين بند، پيشنهاد حذف رای نياورد، اصل آن هم رای نياورد و بالاخره به کميسيون تلفيق ارجاع شد. در آنجا بحمدا.... پيشنهاد حذف بند رای آورد و به صحن گزارش شد. در آنجا تلاش معدودی از طرفداران دولت برای بازگشت به اصل بند به ثمر نرسيد و صحن حذف را پذيرفت.

۳. در جای ديگری دولت اجازه فروش «اموال منقول و غيرمنقول» خود را به شکل مطلق، درخواست کرده بود. اين درخواست با اصلاحاتی در گزارش کميسيون تلفيق تقديم مجلس شد.

باز اخطار قانون اساسی دادم که چون حکم کلی است دولت هر چيزی را می‌تواند بفروشد حتی تمام ساختمان‌های وزارتخانه‌ها را! پس با اصل پنجاه و دوم و پنجاه و پنجم سازگار نيست. آقای لاريجانی، رئيس مجلس در پاسخ اينکه دولت هر چيزی را که بخواهد می‌تواند بفروشد، با خنده گفت ما مختصر عقلی لااقل برای دولت قائليم که لابد اموال غيرلازم را می‌فروشد، در پاسخ گفتم: «ما از اين دولت کارهای عجيب و غريب کم نديده‌ايم.» درباره اخطار قانون اساسی قبول کرد و به جای اينکه اخطار را به رای بگذارد، گفت بعد از منقول و غير منقول اضافه می کنيم «مازاد و با رعايت اصول قانون اساسی و قوانين ذيربط.» قبل از پايان بحث رياست جلسه به آقای باهنر واگذار شد و خواست با همان اصلاح رای بگيرد که تذکر آيين نامه‌ای دادم که در جلسه رئيس نمی‌تواند چيزی بر گزارش کمسيون اضافه يا از آن کم کند، حتی اگر قصدش خير باشد. اين را گفتم تا به ا‌‌ِعمال اراده فردی رئيس که ممکن است در مواقعی خطرآفرين گردد، اعتراض کرده باشم. غير از آنکه اين کار خلاف قانون آيين‌نامه داخلی بود و قانون شکنی از همه بد است چه رئيس دولت چه رئيس مجلس.

توجه می‌فرماييد که باز دولت بدون توجه به قانون اساسی، ضوابط علمی بودجه‌ريزی و قوانين عادی مهم (شبيه بند قبلی) اختيار مطلق در امری، از مجلس تقاضا می‌کرد. سرانجام با اعمال همان اصلاحات مساله پايان يافت.

۴. در بند ديگری، لايحه دولت برای فروش تمامی پروژه‌های عمرانی و نيمه‌تمام، تکميل شده و آماده بهره‌برداری خود اجازه مطلق می‌خواست. علاوه بر آن اجازه می‌خواست که منابع حاصل شده را مجدداً از خزانه بگيرد و برای تکميل نيمه‌تمام‌های فروش نرفته صرف کند يا به بخش خصوصی و تعاونی بدهد که آنها طرح‌ها را بخرند! کميسيون تنها سقف ريالی برای کل تعيين کرد و بقيه اجزاء بند را نگهداشت. اينجا از اخطار صرف نظر کردم (با اصل ۵۵ سازگار نبود ولی چون در بند پيشين اخطار را نپذيرفته بودند اصرار نکردم) و تذکر دادم که با مواد ۲۲۰ و ۲۲۴ قانون برنامه پنجم نمی‌خواند؛ بنابراين طبق تبصره ماده ۲۱۶ آيين‌نامه بايد دوسوم حضار به آن رای دهند. مواد مذکور همين حکم را دارد ولی با تفصيل و تعيين قيودی که امکان بروز فساد را به شدت کاهش می‌دهد و کنترل ديوان محاسبات را ممکن می‌سازد. رئيس جلسه تذکر را وارد دانست. بعد پيشنهاد حذف داده شد. دلايل من اين‌ها بود: ۱) حکم عام است، پس اجازه خواهد يافت زمين‌های ورزشی، مدارس و بيمارستان‌ها را هم اگر اراده کرده، بفروشد. آنوقت بچه‌های مستضعف وقتی بخواهند به دنبال توپی بدوند و نشاط و هيجان لازم جوانی را تجربه کنند بايد حسرت بخورند، ۲) در اقتصاد بخش عمومی به اين قبيل خدمات، کالای ممتاز گفته می‌شود. طبق استدلال علمی ما نشان می‌دهيم که در توليد و توزيع کالای ممتاز، دولت حتما بايد حضور داشته باشد. اين حکم عام که همه کالاهای ممتاز را هم شامل می‌شود چه معنايی دارد؟ ۳) وقتی در برنامه پنجم همين مقصود به طرز دقيق‌تری آمده است، چرا قانون پنج ساله و فرادستی را نقض می‌کنيد و در قانونی ده ماهه (خرداد تا اسفند ۹۱) حکمِ جديدِ معارضِ برنامه می‌گنجانيد. ثبات قوانين يکی از پيش شرط های توسعه است، چرا آن را ناديده می‌گيريد؟ ۴) اينکه آقای رئيس می‌گويد که کلمه مازاد را اينجا می‌گذاريم، خدا وکيلی آيا ما ورزشگاه، مدرسه و بيمارستان به حد نياز داريم که حالا به فکر فروش مازادش باشيم؟ اضافه کردن کلمه مازاد واقعيت را تغيير نمی‌دهد، ۵) اينکه ما طرح‌ها را بفروشيم و درآمد حاصل شده را به بخش خصوصی تسهيلات بدهيم که طرح های ديگر را از ما بخرد، به نفع کيست؟ منافع خاصی می‌تواند دنبال شود.

حذف رای نياورد، اصل آن هم که دوسوم رای می‌خواست رای نياورد، به کميسيون ارجاع شد. در آنجا با توجه به اختيار موجود در برنامه که به شکل عقلايی به دولت اجازه همين کار را می‌داد، پيشنهاد حذف بنده رای آورد. صحن هم آن را پذيرفت. در اين قسمت نيز همان عيب اختيار تام خواستن و بی‌اعتنايی به قوانين مادر و فرادستی در بودجه‌ريزی دولت مشهود است.

۵. آخرين موردی که تقديم می‌کنم، ادغام لايحه بودجه و لايحه متمم بودجه است که از غرايبی است که امسال دومين باری بود که انجام می‌گرفت. آن هم به شکلی که در تعارض با قانون اساسی و مصداق بازر ميل به اعمال اراده فردی و دور زدن مجلس است.

در بندی از ماده واحده بودجه گفته شده بود که دولت بعد از آنکه از محل فروش درآمد ارزی نفت تا سقف رديف‌های درآمدی تعيين شده در بودجه، درآمد کسب کرد، از شهريور ۹۱ به بعد دلارهای نفتی را چنين خرج کند:

«معادل سه ميليارد (۳.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار برای تقويت بنيه دفاعی، پانصد ميليون (۵۰۰.۰۰۰.۰۰) دلار برای صنايع دفاعی و دويست و پنجاه ميليون (۲۵۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار برای کمک به آشيانه نيروی هوايی جمهوری اسلامی ايران جهت خريد هواپيما، بالگرد و ساير تجهيزات مورد نياز، توسط دولت اختصاص می‌يابد و پس از تامين معادل پنج ميليارد (۵.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار برای اعتبارات هزينه‌ای و تملک دارايی‌های سرمايه‌ای و معادل يک ميليارد (۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار برای تامين قير پروژه‌های عمرانی، پانصد ميليون (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار برای شرکتهای گاز بابت گازرسانی به شهرها و روستاها، جبران هزينه‌های توليد، انتقال، پالايش و شبکه توزيع و بازپرداخت اوراق مشارکت و تسهيلات، پانصد ميليون (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار برای وزارت علوم، تحقيقات و فناوری- صندوق شکوفايی و نوآوری مابقی طبق حکم بند (الف) ماده (۸۵) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه به حساب ذخيره ارزی واريز می‌شود.»

از قضا در لايحه دولت اين احکام نيامده بود. لايحه طبق ماده ۸۴ قانون برنامه درخواست کرده بود که مازاد، پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی به حساب ذخيره ارزی واريز شود. اين کار دولت صحيح بود. بعداً در کميسيون با پيگيری معاون رئيس جمهور و همکاری برخی از افراد و اعضای هيات رئيسه کميسيون اين قسمت اضافه شد. هر قسمت از اين اجازه، خواست يک يا چند دستگاه دولتی بود که تعدادی از نمايندگان را به حمايت برانگيخته بودند. بدترين قسمت آن مربوط به ۵ ميليارد دلاری است که اجازه کلی خرج آن برای همه اعتبارات هزينه‌ای (بودجه جاری) و همه اعتبارات تملک دارايی سرمايه‌ای (بودجه عمرانی) خواسته شده بود. اساساً ماده واحده بودجه چيزی جز همين سقف درآمد و دو نوع هزينه، بيشتر نيست که البته با رديف‌ها و جدول‌ها تکميل می‌شود. اگر دولت در طول سال درآمدی بيش از سقف مصوب قانون بودجه به دست آورد، بايد برای خرج آن لايحه متمم به مجلس تقديم کند. وقتی دولت اجازه ماده واحده لايحه را با اجازه سقف ديگری از مازاد درآمد همراه کند، در واقع متمم بودجه را بدون رديف و جدول، همراه با اصل بودجه سالانه يکجا در معرض تصويب می‌گذارد. تمام اين قسمت زائد بود و همان متن لايحه دولت درست بود ولی چون هر قسمتی در مجلس صاحب داشت(!)، حذف کل اين قسمت رای نياورد. من اخطار قانون اساسی درباره عبارت «معادل پنج ميليارد دلار برای اعتبارات هزينه‌ای و تملک دارايی سرمايه‌ای» دادم. دلايل من روشن بود که اين کار با اصول ۵۲، ۵۳ و ۵۵ ناسازگار است. رئيس جلسه اخطار را وارد دانست و آن را به رای گذاشت، مجلس تاييد کرد و آن را به کميسيون تلفيق ارجاع کرد، آنجا پيشنهاد بنده برای حذف رای آورد. آنچه جالب توجه بود عصبانيت و برافروخته شدن آقای دکتر عزيزی معاون رئيس جمهور از حذف اين قسمت بود که با سخنان درست ولی بی‌ربطی، با حذف مخالفت می‌کرد. برخی از اعضای هيات رئيسه کميسيون هم با حذف مخالف بودند. همين، شاهد بر ادعای من است که اين‌ها دست‌پخت دولت و برخی نمايندگان در کميسيون بود. در صحن علنی نيز تلاش دولت و طرفدارانش برای ابقای اين قسمت بی‌نتيجه ماند.

نمونه اخير در واقع نفی بودجه‌ريزی است و خط کشيدن بر همه قواعد علمی و تجربی ذيربط و قانون اساسی و قوانين عادی و نشان دهنده ميل به داشتن اختيار مطلق. درست مانند آنکه پول نفت را در کيسه‌ای بريزيم و بدهيم به دست دولت و بگوييم هر طور صلاح ديدی برای هر چه که خواستی خرج کن. ديگر چه نيازی به مجلس است!

از اين قبيل احکام در لايحه بودجه با دست‌پخت دولت و برخی نمايندگان در کميته‌های کميسيون تلفيق بسيار بود. برخی از موارد مهم آن تا جايی که امکان داشت در کميسيون و صحن علنی اصلاح شد ولی عيب‌های پايدار و قديمی بودجه‌ريزی پابرجاست، تا زمانی که دولتی عاقل و وفادار به قانون اساسی؛ و مجلسی کلان‌نگرتر و وفادارتر به مسائل ملی و علمی دست به اصلاح نظام بودجه‌ريزی بزنند و پيشنهاد ما را در آن کتاب يا پيشنهاد بهتری را به ثمر برسانند. گفتنی‌ها درباره بودجه بيش از اين است ولی فرصت کافی برای گزارش همه موارد نيست. از اينکه همه گزارش‌های من درباره بودجه طولانی بود عذر می‌خواهم.